दिसंबर 2015 से राष्ट्रीय हरित अधिकरण ने पाँच राज्यों में पराली जलाने पर प्रतिबंध लगा दिया था। पराली जलाने की घटनाओं पर उपग्रह डेटा और लगाए गए जुर्माने के प्रशासनिक आँकड़ों का उपयोग करते हुए, यह लेख इस प्रतिबंध की प्रभावशीलता की जाँच करता है। पाया गया कि प्रतिबंध से आग लगाने की घटनाओं में उल्लेखनीय कमी आई, लेकिन एक साल की देरी से, और इसका प्रभाव अधिकतम दो साल तक ही रहा।

दुनिया भर में, और विशेष रूप से विकासशील देशों में, किसान अत्यधिक मात्रा में फसल अवशेष जलाते हैं, जिससे कुल ग्रीनहाउस गैसों के उत्सर्जन का लगभग 3.5% हिस्सा उत्पन्न होता है (रिची 2020)। इससे होने वाले प्रदूषण के कारण मृत्यु दर में वृद्धि, बच्चों का बौनापन, बीमारियाँ और आर्थिक विकास में कमी देखी गई है (लिन और बेघो 2022)। भारत में, पराली जलाना या फसलों के अवशेष जलाना (सीआरबी) वायु प्रदूषण के प्रमुख स्रोतों में से एक है, ख़ासकर उत्तरी राज्यों में, और अनुमान है कि इससे सालाना दस लाख लोगों की मृत्यु होती है (पांडे एवं अन्य 2021)।

बहरहाल, सीआरबी को कम करने के लिए बनाई गई नीतियों का विश्लेषण करने वाले अध्ययन सीमित हैं। पिछले अध्ययनों में भारत में किसानों को बिना शर्त नकद हस्तांतरण (जैक एवं अन्य। 2025) और बायोमास बिजली संयंत्रों के निर्माण (काओ और मा 2023, नियान 2023) जैसी नीतियों से उल्लेखनीय सफलता मिली है। चीन में सीआरबी पर प्रतिबंधों के सीमित प्रभाव दिखाई दिए हैं (काओ और मा 2023, नियान 2023)। अपने नए शोध (खन्ना, महाजन और सुदर्शन 2024) में हम पराली की आग पर उपग्रह डेटा और प्रतिबंध के बाद सीआरबी के लिए लगाए गए जुर्माने पर प्रशासनिक डेटा का उपयोग करके सीआरबी पर भारत के सबसे बड़े प्रतिबंध की प्रभावकारिता का अध्ययन करते हैं। यह प्रतिबंध राष्ट्रीय हरित अधिकरण (एनजीटी) द्वारा 10 दिसंबर 2015 को पाँच राज्यों- पंजाब, हरियाणा, उत्तर प्रदेश, दिल्ली और राजस्थान में लगाया गया था।

भारत में फसल अवशेषों का जलाना

हम नासा के एमओडीआईएस एक्टिव फायर्स प्रोडक्ट से 2011 से 2020 तक 12 राज्यों, जिनमें प्रतिबंध लगाया गया था ('प्रतिबंध' वाले राज्य) और उनके पड़ोसी राज्यों¹ के लिए फसल आग पर दैनिक डेटा का उपयोग करते हैं। यह उस स्थान का जहाँ जैव पदार्थ जलने यानी बायोमास आग का पता चलता है, 500 पिक्सेल का एक केन्द्रक प्रदान करता है²। साथ ही इसकी पहचान की तिथि और पता लगाई गई आग के वास्तव में आग होने का 'विश्वास' मान या संभावना भी दर्शाता है। हम प्रत्येक आग को उसके विश्वास मान के आधार पर तौलते हैं और इसे हमारे मुख्य परिणाम चर के माप के रूप में 10 किमी X 10 किमी ग्रिड स्तर पर एकत्रित करते हैं।

इसके अलावा, यह जानने के लिए कि पराली जलाने पर प्रतिबंध किस तंत्र के ज़रिए लागू हुआ होगा, हमने प्रतिबंध लगाने वाले राज्यों द्वारा 2015 से 2019 के बीच वसूले गए वार्षिक 'पर्यावरणीय मुआवज़े' (जुर्माने) के आँकड़े संकलित किए। हमने यह जानकारी प्रतिबंध वाले राज्यों की राज्य सरकारों और ज़िला न्यायाधीश कार्यालयों से एकत्र की।

प्रतिबंध के प्रभाव को मापने के लिए हम 2011-2019 के दैनिक डेटा का उपयोग करते हैं और 11 दिसंबर 2015 को 'उपचार' अवधि की शुरुआत के रूप में और हमारे 'प्रतिबंध' राज्यों के सभी पड़ोसी राज्यों को 'नियंत्रण' (हस्तक्षेप के अधीन नहीं) क्षेत्रों के रूप में उपयोग करते हुए 'अंतर-में-अंतर' यानी डिफरेंस इन डिफरेंस³ रणनीति अपनाते हैं। हम देखते हैं कि प्रतिबंध से पहले, 'उपचारित' (हस्तक्षेप के अधीन) राज्यों और नियंत्रण राज्यों में आग के समान रुझान थे। इसलिए, प्रतिबंध के बाद उपचारित राज्यों में हम जो भी बदलाव देखते हैं, उसे के लिए हस्तक्षेप को ज़िम्मेदार ठहराया जा सकता है (आकृति-1)।

आकृति-1. आग पर प्रतिबंध का प्रभाव : घटना अध्ययन अनुमान (ग्रिड स्तर)

नोट : (i) प्लॉट प्रतिबंध से पहले के वर्ष (2014) के सापेक्ष प्रत्येक वर्ष के लिए घटना अध्ययन अनुमान दिखाते हैं। (ii) आश्रित या परिणाम चर किसी दिए गए ग्रिड में आग का विश्वास-भारित योग है- पैनल (ए) में 1 जनवरी 2011 और 31 दिसंबर 2020 के बीच दैनिक रूप से देखा गया। (iii) इस विनिर्देश में ग्रिड और तारीख के निश्चित प्रभाव और राज्य द्वारा क्लस्टर की गई त्रुटियां शामिल हैं जिसमें मनाया गया ग्रिड रखा गया है। (iv) बिंदीदार रेखा 2015 का प्रतिनिधित्व करती है, अर्थात प्रतिबंध के कार्यान्वयन के लिए वर्ष शून्य और 95% विश्वास अंतराल (यह दर्शाता है कि यदि हमने अध्ययन को कई बार दोहराया और प्रत्येक बार 95% सीआई का निर्माण किया, तो उन अंतरालों का लगभग 95% सही प्रभाव को पकड़ लेगा।) प्लॉट किया गया है। 

अल्पकालिक सफलता

पारंपरिक समझ के विपरीत हम पाते हैं कि प्रतिबंध का वास्तव में आग की घटनाओं पर काफी हद तक नकारात्मक प्रभाव पड़ा। विशेष रूप से, हम पाते हैं कि प्रतिबंध के बाद के वर्षों में आग की घटनाओं में प्रतिबंध-पूर्व अवधि के औसत के 30% के बराबर कमी देखी गई। घटना अध्ययन अनुमान दर्शाते हैं कि यह पूरी कमी 2017 और 2018 में हुई, यानी एक वर्ष के अंतराल के बाद। इसका प्रभाव अधिकतम दो वर्षों तक रहा और उसके तुरंत बाद कम हो गया। इसके अतिरिक्त, प्रभावों को राज्यवार विभाजित करने पर पता चलता है कि (i) सबसे ज़्यादा (और सांख्यिकीय रूप से महत्वपूर्ण) कमी पंजाब और हरियाणा से आई और (ii) उत्तर प्रदेश में सांख्यिकीय रूप से कोई महत्वपूर्ण गिरावट नहीं देखी गई। विशेष रूप से, नियंत्रित राज्यों की तुलना में, पंजाब और हरियाणा में प्रतिबंध के बाद आग की घटनाओं में क्रमशः उनके पूर्व-अवधि ग्रिड औसत के लगभग 9.6% और 27% के बराबर गिरावट देखी गई।

कारगर तंत्र

उपरोक्त प्रभावों की व्याख्या क्या है? अतीत में प्रतिबंधों के कार्यान्वयन के इतिहास को देखते हुए, किसानों को कम से कम शुरुआत में, किसी भी जुर्माने की उम्मीद नहीं थी, जिसके परिणामस्वरूप प्रतिबंध के बाद पहले वर्ष में कोई प्रभाव नहीं पड़ा। जब 2016 में कुछ किसानों पर वास्तव में जुर्माना लगाया गया तो संभव है कि उन्होंने अगले फसल चक्र के दौरान सावधानी बरती हो। ऐसा इसलिए है क्योंकि जुर्माने की मात्रा और सीमा को लेकर अनिश्चितता बनी हुई थी।

आश्चर्य की बात नहीं है कि यह जुर्माने की मात्रा और प्रवृत्ति के अनुरूप है। हमारे आँकड़े बताते हैं कि जुर्माना केवल अप्रैल 2016 से मार्च 2017 (आकृति-2) के बीच लगाया गया था, जिसमें पंजाब और हरियाणा ने सबसे अधिक जुर्माना लगाया था। इसके अतिरिक्त, हमारी सरसरी गणना से पता चलता है कि समय के साथ जुर्माने लगने का पैमाना अच्छा नहीं रहा। हम मानते हैं कि किसी राज्य में सीआरबी में शामिल किसानों का अनुपात सर्वेक्षण अनुमानों⁴ के निचले सीमा के बराबर है और इसे 2015 की कृषि जनगणना के कृषि जोत के आँकड़ों के साथ जोड़ते हैं। हम पाते हैं कि 'प्रति अपराधी' जुर्माने की घटना बेहद कम है और समय के साथ धीरे-धीरे बढ़ रही है। प्रतीकात्मक रूप से, हमारे पास जिन वर्षों के रिकॉर्ड हैं (2015-2019) के दौरान 'कृषि अवशेष जलाने' के लिए जुर्माने की उच्चतम औसत 2018-2019 के दौरान हरियाणा में 37 रुपये रही जो उसके पिछले वर्ष 32 रुपये थी। यह प्रतिबंध के तहत निर्धारित न्यूनतम जुर्माने 2,500 रुपये से बहुत कम है (आकृति-2)। 

आकृति-2. फसल अवशेष जलाने पर प्रतिबंध लगाने वाले राज्यों द्वारा एकत्रित पर्यावरणीय क्षतिपूर्ति

नोट : (i) पैनल A में लगाए गए जुर्माने का कुल मूल्य (लाख रुपये में) दर्शाया गया है। (ii) पैनल B में प्रति जली हुई भूमि पर जुर्माने का अनुमान (रुपये में) दर्शाया गया है, जो जुर्माने के कुल मूल्य (विभिन्न राज्य सरकारों के लेखकों द्वारा प्राप्त) को सीआरबी में शामिल भूमि जोतों की अनुमानित संख्या से विभाजित करके प्राप्त किया गया है। ये अनुमान 2015-16 की कृषि जनगणना के आँकड़ों और साहित्य में प्रत्येक राज्य में जली हुई भूमि के प्रतिशत के अनुमान के आधार पर लगाए गए हैं। 

इसके अलावा, यह जाँचने के लिए कि क्या दिल्ली में वायु गुणवत्ता पर ध्यान देने से ये नतीजे प्रभावित होते हैं, हमने परीक्षण किया कि क्या प्रतिबंध का असर दिल्ली से दूरी के हिसाब से अलग-अलग होता है। हमने पाया कि यह बात बिल्कुल सच साबित होती है और प्रतिबंध का असर दिल्ली से 750 किलोमीटर के बाद लगभग समाप्त हो जाता है। यह परिणाम बताता है कि दिल्ली के आस-पास बढ़ी हुई सार्वजनिक जाँच और मीडिया के ध्यान ने आस-पास के इलाकों में प्रवर्तन कार्रवाइयों को आकार दिया होगा। 

अन्य जाँचें

उपग्रह डेटा के  उपयोग में आग के वर्गीकरण एल्गोरिदम जैसे स्रोतों से प्राप्त आँकड़ों के कारण अक्सर माप संबंधी त्रुटि की चिंताएँ रहती हैं। यह सुनिश्चित करने के लिए कि हमारे परिणाम उसी के अनुरूप हों, हम अपने आग के आँकड़ों को जिला-माह स्तर पर एकत्रित करते हैं और उसके बाद अंतर-में-अंतर विश्लेषण करते हैं। वैकल्पिक रूप से, हम लंबी अवधि के आँकड़ों का भी उपयोग करते हैं, अर्थात 2011 के बजाय 2002 से। हमारे परिणाम गुणात्मक रूप से समान रहते हैं- हम आग पर समान मात्रात्मक प्रभाव और उन राज्यों के संदर्भ में समान अपघटन पाते रहते हैं जहाँ से यह प्रभाव उत्पन्न होता है। 

हम यह भी परीक्षण करते हैं कि क्या हमारे परिणाम (क) हमारे उपचारित और नियंत्रित राज्यों के बीच केवल पड़ोसी जिलों को शामिल करने और (ख) प्रत्येक कृषि-पारिस्थितिक क्षेत्र में समय के साथ होने वाले परिवर्तनों से उत्पन्न होने वाले हमारे परिणाम चर में रुझानों को नियंत्रित करने के लिए स्थिर हैं। एक बार फिर, हम पाते हैं कि हमारे परिणाम पंजाब में गिरावट की सांद्रता के साथ मेल खाते हैं। 

नीतिगत निहितार्थ

हमारे अध्ययन परिणाम बताते हैं कि यदि प्रवर्तन के बारे में पर्याप्त अनिश्चितता है, तो कमज़ोर तरीके से लागू किए गए पर्यावरणीय प्रतिबंध भी अस्थाई अनुपालन उत्पन्न कर सकते हैं। इसका तात्पर्य यह है कि प्रारंभिक चरण का निवारण वास्तविक दंड की तुलना में अनुमानित जोखिम पर अधिक निर्भर हो सकता है। हालांकि, ऐसे प्रतिबंधों को निरंतर सफलता प्राप्त करने के लिए सरकारों को निगरानी बढ़ाकर या सार्थक जुर्माना लगाकर प्रवर्तन के प्रति निरंतर प्रतिबद्धता प्रदर्शित करनी होगी। विश्वसनीय अनुवर्ती कार्रवाई के बिना, व्यवहार परिवर्तन अल्पकालिक होने की संभावना है, जैसा कि 2018 के बाद प्रतिबंध-पूर्व दहन स्तरों पर वापसी में देखा गया है। महत्वपूर्ण रूप से, नीति डिज़ाइन में पूरकताओं पर विचार किया जाना चाहिए- नियामक प्रतिबंधों को अवशेष प्रबंधन प्रौद्योगिकियों के लिए लक्षित सब्सिडी के साथ जोड़ना या विशेष रूप से उच्च-प्रमुख प्रदूषण प्रकरणों के दौरान जन जागरूकता बढ़ाना, अनुपालन को बढ़ावा दे सकता है।

टिप्पणियाँ :

1. विशेष रूप से, इन राज्यों में उत्तराखंड, हिमाचल प्रदेश, मध्य प्रदेश, गुजरात, बिहार, झारखंड और छत्तीसगढ़ शामिल थे।
2. एक पहचान एल्गोरिथ्म द्वारा प्राप्त किया गया जो संबंधित उपग्रह की छवियों (अंतर्निहित पिक्सेल) को इनपुट के रूप में लेता है।
3. अंतरों में अंतर एक अनुभवजन्य रणनीति है जो समय के साथ उपचार और नियंत्रण समूह के परिणामों में परिवर्तन के अंतरों की तुलना करके 'उपचार' (हमारे मामले में प्रतिबंध) के कारण प्रभाव का अनुमान लगाती है। यह इस धारणा के तहत एक वैध रणनीति है कि उपचार की अनुपस्थिति में दोनों समूहों के परिणामों में समय के साथ समान प्रवृत्ति होती।
4. इन अध्ययनों द्वारा नोट की गई राज्यों में औसत दरें अलग-अलग हैं- पंजाब (50-90%), हरियाणा (10-50%), उत्तर प्रदेश (लगभग 10%)।

अंग्रेज़ी के मूल लेख और संदर्भों की सूची के लिए कृपया यहां देखें।

लेखक परिचय : शेफाली खन्ना लंदन स्कूल ऑफ इकोनॉमिक्स के भूगोल और पर्यावरण विभाग में ऊर्जा अर्थशास्त्र और नीति में एलएसई न्यूक्लियो फेलो हैं। उनका शोध निम्न-कार्बन अर्थव्यवस्था में परिवर्तन में व्यवहार परिवर्तन की भूमिका को समझने और जलवायु और ऊर्जा नीतियों के मूल्यांकन पर केंद्रित है। इससे पहले वे इंपीरियल कॉलेज लंदन के बिजनेस स्कूल में रिसर्च एसोसिएट थीं। उन्होंने 2021 में हार्वर्ड विश्वविद्यालय से सार्वजनिक नीति में पीएचडी की उपाधि प्राप्त की, जहाँ वे हार्वर्ड पर्यावरण अर्थशास्त्र कार्यक्रम की प्री-डॉक्टरल फेलो और सेंटर फॉर इंटरनेशनल डेवलपमेंट में पॉलिसी डिजाइन के साक्ष्य की पीएचडी छात्र सहयोगी थीं। कनिका महाजन अशोका विश्वविद्यालय में एसोसिएट प्रोफेसर हैं। वे पहले अंबेडकर विश्वविद्यालय, दिल्ली में स्कूल ऑफ लिबरल स्टडीज़ में अर्थशास्त्र की सहायक प्रोफेसर थीं। उन्होंने 2015 में भारतीय सांख्यिकी संस्थान, दिल्ली की अर्थशास्त्र और योजना इकाई से मात्रात्मक अर्थशास्त्र में पीएचडी प्राप्त की। उनके प्राथमिक शोध हितों में लिंग, श्रम और पर्यावरण के क्षेत्र में अनुभवजन्य विकास अर्थशास्त्र शामिल है। सुदर्शन रामानुजम ब्रिटिश कोलंबिया विश्वविद्यालय के वैंकूवर स्कूल ऑफ इकोनॉमिक्स में पीएचडी के छात्र हैं। उनका शोध विकास और पर्यावरणीय अर्थशास्त्र पर केंद्रित है। पीएचडी से पहले उन्होंने विश्व बैंक के विकास अनुसंधान समूह में सलाहकार के रूप में कार्य किया है। उन्होंने अशोका विश्वविद्यालय, भारत से अर्थशास्त्र में स्नातक और स्नातकोत्तर डिप्लोमा (2024) प्राप्त किया है।  

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