भूमि संबंधी ऐतिहासिक नीतियाँ और सामाजिक-आर्थिक विकास : उत्तर प्रदेश का मामला

उत्तर प्रदेश में विकासात्मक परिणामों में महत्वपूर्ण अंतर-राज्यीय भिन्नता पाई जाती है और शोध से पता चलता है कि ऐसा आंशिक रूप से, राज्य के भीतर औपनिवेशिक भूमि संबंधी नीतियों में अंतर के दीर्घकालिक प्रभावों के कारण हो सकता है। यह लेख 19वीं शताब्दी में भूमि सुधार वाले क्षेत्रों और जहाँ सुधार नहीं हुए हैं, ऐसे क्षेत्रों की तुलना करते हुए दर्शाता है कि पूर्व में धन और मानव पूंजी पर सकारात्मक दीर्घकालिक प्रभाव पड़ा है। इसमें निम्न जाति के वे परिवार भी शामिल हैं जिनके पूर्वजों को सुधारों के तहत भूमि नहीं मिली थी।

भारत के सबसे अधिक आबादी वाले राज्य उत्तर प्रदेश (यूपी) में 20 करोड़ से अधिक लोग रहते हैं। यदि यह एक स्वतंत्र देश होता, तो जनसंख्या के हिसाब से शीर्ष 10 देशों में शामिल हो जाता। हालांकि यह देश के सबसे गरीब राज्यों में से एक है जिसमें विकास के परिणामों में महत्वपूर्ण अंतर-राज्य भिन्नता व्याप्त है। पश्चिमी उत्तर प्रदेश को कृषि परिवर्तन के काल यानी हरित क्रांति से लाभ मिला है, जबकि सूखाग्रस्त दक्षिणी क्षेत्र अभी भी सामंतवाद में जकड़ा हुआ है। राज्य के मध्य भाग में, जहाँ राजधानी लखनऊ स्थित है, गरीबी की दर सबसे अधिक है, जबकि पूर्वी उत्तर प्रदेश जटिल सामाजिक (जातिगत) गतिशीलता के लिए जाना जाता है।

स्वतंत्रता के लगभग 80 वर्ष बाद और राज्य-व्यापी कल्याणकारी नीतियों के बावजूद, इस अंतर-राज्यीय भिन्नता के लिए ज़िम्मेदार कारक महत्वपूर्ण शोध प्रश्न बन गए हैं।

आकृति-1. उत्तर प्रदेश में गरीबी में अंतर-राज्य असमानता

ऐतिहासिक सन्दर्भ : ब्रिटिश औपनिवेशिक नीति

सामाजिक-आर्थिक विकास पर भूमि स्वामित्व पैटर्न के दीर्घकालिक प्रभावों के बारे में बहुत कुछ लिखा गया है। भारतीय सन्दर्भ में, क्रॉस-स्टेट अध्ययनों ने कृषि परिणामों और सार्वजनिक अच्छे प्रावधान (बनर्जी और अय्यर 2005, बनर्जी एवं अन्य 2005, पाण्डेय 2010) पर औपनिवेशिक भूमि अवधि प्रणालियों के लगातार प्रभाव को दर्ज किया है। इसलिए, यह मानने के लिए मज़बूत आधार है कि उत्तर प्रदेश में विविधता का कम से कम एक हिस्सा विभिन्न औपनिवेशिक भूमि नीतियों के कारण है। ब्रिटिश ईस्ट इंडिया कम्पनी (ईआईसी) ने जब 18वीं सदी के अंत और 19वीं सदी की शुरुआत में यूपी के एक बड़े हिस्से (लगभग 72% भूमि) पर कब्ज़ा कर लिया था, तो उनके कब्ज़े में एक कृषि प्रधान समाज आ गया। क्षेत्र के बड़े हिस्से में भूमि शक्तिशाली राजस्व किसानों के नियंत्रण में थी, जो आमतौर पर जाति पदानुक्रम के ऊपरी स्तर में आते थे। इसके परिणामस्वरूप, स्वदेशी ग्रामीण समुदायों के मालिकाना अधिकारों को मुश्किल से मान्यता दी गई थी।

19वीं सदी के पहले छह महीने में, ब्रिटिश प्रशासन के भीतर वैचारिक परिवर्तनों के कारण, ईस्ट इंडिया कम्पनी ने इन राजस्व किसानों को दरकिनार कर दिया और उन समुदायों को भूमि के मालिकाना हक प्रदान करना शुरू कर दिया, जो मूल भूमि मालिक थे। उन्होंने सन 1822 से शुरू कर के, अपने नियंत्रण वाले क्षेत्रों में स्थानीय समुदायों के मालिकाना हक के दावों का आकलन करना शुरू किया। इसके बाद, उन्होंने उन ग्राम निकायों को भूमि के अधिकार दिए जिनके दावों को मान्यता दी गई थी। ईस्ट इंडिया कम्पनी के नियंत्रण से बाहर रहे राज्य के उस हिस्से की तुलना में, इस प्रक्रिया के परिणामस्वरूप भूस्वामियों का एक बहुत बड़ा समूह तैयार हो गया। उक्त ग्राम निकाय एक व्यक्ति/परिवार, वंश से जुड़े सह-स्वामियों के निकाय (पट्टीदारी) के रूप में हो सकते हैं अथवा वंश से जुड़े नहीं होकर सह-स्वामियों के निकाय के रूप में हो सकते हैं जिन्होंने भूमि को आपस में मिलकर लिया हो (भाईचारा)। फिर भी, राजस्व किसानों की तरह, इन नए भूस्वामियों में से अधिकांश उच्च जातियों के थे।

ईस्ट इंडिया कम्पनी ने 1850 के दशक में राज्य के शेष हिस्से (मध्य यूपी) पर कब्ज़ा कर लिया। इस क्षेत्र में इसी तरह के पुनर्वितरण कार्यक्रम को लागू करने के इरादे के बावजूद, वे 1857 में एक राष्ट्रीय विद्रोह के कारण ऐसा नहीं कर सके। ब्रिटिश अधिकारियों ने इस क्षेत्र में राजस्व किसानों की राजनीतिक वफादारी को सुरक्षित करने के लिए, उन्हें मालिकाना हक देने का फैसला किया। इस नीति के कारण राज्य के भीतर भूमि संकेंद्रण में महत्वपूर्ण अंतर आया। उदाहरण के लिए, 1940 के दशक के आँकड़ों के अनुसार, सुधारित क्षेत्रों में प्रति 1,000 लोगों पर भूस्वामियों की संख्या 49 थी, जो कि ग़ैर-सुधारित क्षेत्रों की संख्या से लगभग तीन गुना अधिक थी। जैसा कि नीचे दी गई आकृति में दर्शाया गया है, यह नीति राज्य के भीतर भूमि पुनर्वितरण के दीर्घकालिक प्रभावों का अनुमान लगाने हेतु एक सेटअप प्रदान करती है।

आकृति-2. विभिन्न क्षेत्रों में भूमि-स्वामित्व सुधारों का समय और कार्यान्वयन

उपलब्ध साहित्य

भूमि संकेन्द्रण के दीर्घकालिक प्रभावों पर उपलब्ध साहित्य को मोटे तौर पर दो श्रेणियों में वर्गीकृत किया जा सकता है। एक ओर, यह दर्ज किया गया है कि भूमि संकेन्द्रण के निम्न स्तर संस्थाओं के विकास को बढ़ावा देते हैं, जो समग्र आर्थिक विकास के लिए अधिक अनुकूल हैं (एंगरमैन और सोकोलोफ़ 1997)। दूसरी ओर, यह भी दिखाया गया है कि कमज़ोर संस्थागत ढाँचों वाली सेटिंग्स में, बड़े भूस्वामी भूमिहीन ग़ैर-अभिजात वर्ग को राजनीतिक अभिजात वर्ग जैसे अन्य हितधारकों द्वारा लागू की गई नीतियों के सम्भावित नकारात्मक प्रभावों से बचाकर विकास में सहायता कर सकते हैं (ऐसमोग्लू एवं अन्य 2008, डेल 2010)।

भारतीय सन्दर्भ में, कृषि परिणामों और सार्वजनिक वस्तुओं पर विभिन्न औपनिवेशिक भूमि नीतियों के दीर्घकालिक प्रभावों का अनुमान अंतर-राज्यीय भिन्नता (बनर्जी और अय्यर 2005, बनर्जी एवं अन्य 2008) का उपयोग करके लगाया गया है। अंतर-राज्यीय भिन्नता पर आधारित सीमित साक्ष्य उपलब्ध हैं, जो इस तरह के अध्ययन हेतु बेहतर सेटअप प्रदान करते हों (पांडेय 2010)। एक राज्य पर ध्यान केन्द्रित करने से परिणामों की सामान्यता कम हो जाती है, लेकिन यह अन्य कारण कारकों में विविधता के बारे में चिंताओं को दूर करता है जो राज्यों में (जैसे शासन और जलवायु परिस्थितियों में अंतर) भिन्न हो सकते हैं। दृढ़ता के सम्भावित चैनलों पर अपेक्षाकृत कम चर्चा हुई है, सम्भवतः इसलिए क्योंकि दो शताब्दियों पहले लागू की गई नीतियों ने समय के साथ लगभग हर चीज को प्रभावित किया होगा, जिससे विशिष्ट तंत्रों की पहचान करना चुनौतीपूर्ण हो गया है।

अध्ययन

मैं उत्तर प्रदेश में औपनिवेशिक नीति द्वारा प्रदान की गई व्यवस्था का उपयोग करते हुए, तीन अलग-अलग सामाजिक-आर्थिक परिणामों पर भूमि पुनर्वितरण के दीर्घकालिक प्रभावों का अनुमान लगाता हूँ : परिवारों के बीच वहनीय संपत्ति का स्वामित्व (जनसंख्या जनगणना, 2011), ग़ैर-कृषि रोज़गार (आर्थिक जनगणना, 2013) और स्कूली शिक्षा के औसत वर्ष (सामाजिक-आर्थिक जाति जनगणना, 2011)। मैं विशेष रूप से सुधारित और असुधारित क्षेत्रों को अलग करने वाली सीमा के चारों ओर एक बहुत ही संकीर्ण दायरे (10 किलोमीटर) के भीतर के गाँवों की तुलना करता हूँ। यह वांछनीय है, क्योंकि यह मान लेना उचित है कि इस तरह के संकीर्ण दायरे के भीतर के गाँव सभी प्रासंगिक आयामों पर समान हैं जो भूमि पुनर्वितरण के कार्यान्वयन को छोड़कर दीर्घकालिक सामाजिक-आर्थिक विकास को प्रभावित करते हैं।¹

आकृति-3. सीमा के 10 किलोमीटर के दायरे में गाँव

मैं इस साहित्य में योगदान करते हुए भूमि पुनर्वितरण के समग्र प्रभाव की रिपोर्टिंग से आगे बढ़ता हूँ। मैं जाति-वार विस्तृत डेटा का उपयोग करते हुए, पदानुक्रम के सबसे निचले स्तर पर स्थित जाति समूहों- अनुसूचित जाति (एससी) और अनुसूचित जनजाति (एसटी) के सन्दर्भ में, पुनर्वितरण के प्रभाव का अलग-अलग अनुमान लगाता हूँ। हालांकि राज्य में नगण्य जनजातीय आबादी को देखते हुए अनुसूचित जाति (एससी) यहाँ प्राथमिक महत्व रखती है। यह अंतर इसलिए महत्वपूर्ण है क्योंकि इन समूहों को औपनिवेशिक पुनर्वितरण नीति के तहत कोई भूमि नहीं मिली थी, जिसका अर्थ है कि उन पर कोई भी प्रभाव अप्रत्यक्ष माध्यम से पड़ता है। अंत में, यह स्वीकार करते हुए कि दृढ़ता के सभी चैनलों की पहचान सम्भव नहीं है, मैं वर्ष 2022 के दौरान एकत्र किए गए सर्वेक्षण डेटा का उपयोग करते हुए, जाति व्यवस्था के कार्यान्वयन में परिवर्तन के माध्यम से निम्न-जाति समूहों के सन्दर्भ में पड़े दीर्घकालिक परिणामों पर भूमि पुनर्वितरण के प्रभाव का पता लगाता हूँ।² यह भारत में औपनिवेशिक भूमि नीतियों के बारे में उपलब्ध वर्तमान साहित्य में एक नया योगदान है।

अनुभवजन्य निष्कर्ष

भूमि संकेन्द्रण के नकारात्मक दीर्घकालिक प्रभावों से संबंधित साहित्य के अनुरूप, मेरे परिणाम दर्शाते हैं कि सीमा के असुधारित पक्ष के 10 किलोमीटर के दायरे में स्थित गाँवों की तुलना में, सुधारित पक्ष (उसी दायरे में) के गाँवों को भूमि पुनर्वितरण के कारण लाभ हुआ है। मुझे वहनीय संपत्ति के स्वामित्व (6% तक), ग़ैर-कृषि रोज़गार (50% तक) और स्कूली शिक्षा के औसत वर्षों (6%) पर पुनर्वितरण के सकारात्मक दीर्घकालिक प्रभाव मिलते हैं। ये परिणाम मानक सुदृढ़ता जाँच में सफल होते हैं, जिसमें 19वीं शताब्दी से पूर्व के चरों का समावेश भी शामिल है, जिन्हें मैंने 16वीं शताब्दी के दस्तावेज आइन-ए-अकबरी से संकलित किया है।

विशेष रूप से, एससी परिवारों को भी दीर्घावधि में लाभ हुआ है। यह दिलचस्प है, क्योंकि उनके पूर्वजों को पुनर्वितरण के दौरान कोई ज़मीन नहीं मिली थी। पुनर्वितरण नीति के कारण, जब असंशोधित क्षेत्रों की तुलना की जाती है तो सुधारित क्षेत्रों में ऐसे परिवारों के बीच वहनीय संपत्ति का स्वामित्व 12% अधिक नज़र आता है, ग़ैर-कृषि प्रतिष्ठानों का स्वामित्व 86% अधिक नज़र आता है और स्कूली शिक्षा के औसत वर्ष 6% अधिक हैं।^3,4

भूमि पुनर्वितरण और जाति व्यवस्था : दृढ़ता का सम्भावित चैनल?

पुनर्वितरण नीति के ऐतिहासिक स्वरूप के कारण, 200 साल की अवधि में इन प्रभावों के बने रहने में योगदान देने वाले सभी सम्भावित कारकों की पहचान करना मुश्किल है। हालाँकि, यह मानने के कारण हैं कि भूमि पुनर्वितरण ने जाति व्यवस्था से जुड़ी गतिशीलता को प्रभावित किया हो सकता है। उदाहरण के लिए, वास्तविक साक्ष्य यह संकेत देते हैं कि असंशोधित क्षेत्रों में बड़े गाँव थे और जाति-आधारित आवासीय पृथक्करण अधिक था, जो सम्भवतः ज़मींदारों की बड़ी सम्पदा के कारण था (बेडेन-पॉवेल 1892, अहमद 1952)। सुधारित क्षेत्रों में आवासीय पृथक्करण में कमी सम्भवतः पुनर्वितरण नीति का तात्कालिक परिणाम था। मेरा अनुमान है कि आज भी सुधारित क्षेत्रों के गाँवों में जातिगत आधार पर औसतन कम विभाजन है और जाति आधारित बस्तियाँ/टोले भी कम हैं।

उपरोक्त घटना का स्वाभाविक विस्तार यह सम्भावना है कि पुनर्वितरण ने जाति व्यवस्था से जुड़े प्रतिबंधात्मक सामाजिक-आर्थिक मानदंडों के प्रवर्तन को प्रभावित किया हो। आखिरकार, उच्च जाति के ज़मींदार पारम्परिक ज़मींदार थे और भूमि स्वामित्व के कारण वे जाति-आधारित मानदंडों को अधिक सख्ती से लागू करने पाए होंगे। ये मानदंड निम्न-जाति के परिवारों के बीच सामाजिक-आर्थिक गतिशीलता की ऊपरी सीमा को निर्धारित करते हैं और समाज के इन वर्गों के बीच आकांक्षाओं और उपलब्धियों को प्रभावित करने की क्षमता रखते हैं, जो देश की कुल आबादी का 65% से अधिक हैं। एक उचित परिकल्पना यह है कि सुधारित क्षेत्रों में उच्च जाति के परिवारों के बीच छोटे भूखंडों के स्वामित्व ने जाति व्यवस्था को लागू करने में उनकी स्थिति को कमज़ोर कर दिया होगा।

मैंने इस परिकल्पना का परीक्षण करने हेतु एक क्षेत्र सर्वेक्षण टीम के साथ 22 जिलों में फैले 189 गाँवों के 2,000 से अधिक परिवारों से डेटा एकत्र किया। सर्वेक्षण के दौरान परिवार के मुखियाओं से जाति-आधारित मानदंडों के अनुपालन के बारे में उनकी राय पूछी गई। जाति-आधारित मानदंडों से संबंधित विश्वासों पर भूमि पुनर्वितरण के प्रभाव का अनुमान मेरी परिकल्पना की पुष्टि करता है- भूमि पुनर्वितरण के परिणामस्वरूप, सुधारित क्षेत्रों में निम्न-जाति के परिवारों के जाति-आधारित मानदंडों से सहमत होने की सम्भावना कम (12%) है, वे अधिक आकांक्षी हैं (29%) और जाति व्यवस्था में परिवर्तन का समर्थन करने की अधिक सम्भावना है (8-9%)।

इस व्याख्या के बारे में एक सम्भावित चिंता यह सम्भावना है कि औपनिवेशिक प्रशासन में मतभेदों के कारण मानदंड प्रभावित हो सकते हैं। उदाहरण के लिए, सुधारित क्षेत्रों में औपनिवेशिक प्रशासन द्वारा सार्वजनिक वस्तुओं के बेहतर प्रावधान के कारण जाति-आधारित मानदंड कमज़ोर पड़ गए होंगे। मैं ऐतिहासिक आँकड़ों को एकत्रित करके और यह दिखाकर इन चिंताओं को दूर करता हूँ कि अध्ययन नमूने में भूमि पुनर्वितरण ने औपनिवेशिक शासन को प्रभावित नहीं किया।

इसके अलावा, पाण्डेय (2010) ने पाया कि भूमि पुनर्वितरण ने 21वीं सदी के दौरान सुधारित क्षेत्रों में सार्वजनिक वस्तुओं (विशेष रूप से निम्न जाति के परिवारों के लिए) की उच्च गुणवत्ता को बढ़ावा दिया है। इसलिए, यह सम्भव है कि सार्वजनिक वस्तुओं की गुणवत्ता में ये अंतर सामाजिक-आर्थिक विकास में अनुमानों के अंतर को बढ़ा रहे हों। हालांकि, यह कोई बड़ी चिंता की बात नहीं है क्योंकि 21वीं सदी में सार्वजनिक वस्तुओं का प्रावधान भूमि पुनर्वितरण का एक और दीर्घकालिक परिणाम है। यह देखते हुए कि मैं जाति व्यवस्था पर पुनर्वितरण के तत्काल प्रभाव पाता हूँ और औपनिवेशिक सार्वजनिक वस्तुओं पर कोई प्रभाव नहीं पाता, यह निष्कर्ष निकालना उचित है कि बाद में सार्वजनिक वस्तुओं का प्रावधान जाति व्यवस्था में पहले हुए परिवर्तनों से प्रभावित हुआ होगा।

सारांश

यद्यपि ऐतिहासिक भूमि पुनर्वितरण के दीर्घकालिक सकारात्मक प्रभाव हैं, दोनों समग्र स्तर पर और साथ ही उन परिवारों के लिए जिन के पूर्वजों को नीति के तहत भूमि नहीं मिली थी, भूमि सुधारों के समग्र कल्याणकारी प्रभाव अस्पष्ट हैं। असंशोधित क्षेत्रों में कम राजनीतिक प्रतिस्पर्धा और उच्च राजनीतिक इच्छाशक्ति, साथ ही सुधारित क्षेत्रों की तुलना में निम्न जाति के परिवारों द्वारा जाति-आधारित मानदंडों को स्वीकार करने के परिणामस्वरूप सामाजिक अभिजात वर्ग ग़ैर-अभिजात वर्ग के प्रति अधिक उदार हो सकता है (ऐसमोग्लू और रॉबिन्सन 2006, ऐसमोग्लू एवं अन्य 2014)। अतः मेरे शोध से यह पता चलता है कि दीर्घकाल में, भूमि पुनर्वितरण के परिणामस्वरूप धन और मानव पूंजी में लाभ और अंतर-समूह संबंधों के बीच समझौता (ट्रेड ऑफ़) हुआ हो सकता है।

टिप्पणी :

1. भौगोलिक और ऐतिहासिक चरों से संबंधित संतुलन जाँच के परिणाम इस धारणा की पुष्टि करते हैं।
2. 'निम्न जाति के परिवार' वाक्यांश अनुसूचित जाति, अनुसूचित जनजाति और अन्य पिछड़ी जातियों से संबंधित परिवारों को संदर्भित करता है।
3. अनुसूचित जाति के परिवारों के सन्दर्भ में परिसंपत्ति स्वामित्व पर पुनर्वितरण के प्रभाव का बिंदु अनुमान 10% के स्तर पर मामूली रूप से महत्वहीन है।
4. इन समूहों के सन्दर्भ में ग़ैर-कृषि रोज़गार पर कोई डेटा नहीं है, लेकिन मेरे पास ग़ैर-कृषि प्रतिष्ठानों के उनके स्वामित्व पर डेटा है। इसलिए, इन समूहों के लिए, मैं बाद वाले पर हुए प्रभाव का अनुमान लगाता हूँ।

अंग्रेज़ी के मूल लेख और संदर्भों की सूची के लिए कृपया यहां देखें।

लेखक परिचय : कार्तिकेय बत्रा एक विकास अर्थशास्त्री हैं, जिनकी राजनीतिक अर्थव्यवस्था में गहरी रुचि है। वे अनुप्रयुक्त सूक्ष्मअर्थमितीय तकनीकों और विभिन्न प्रकार के बड़े डेटा सेट का उपयोग करते हैं। उनका शोध निम्न और मध्यम आय वाले देशों में क्षेत्रीय विकास पर ध्यान केन्द्रित करते हुए सामाजिक-आर्थिक विकास के निर्धारकों की खोज करता है।

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